EU: Struktur und Gremien
Die Europäische Union ist weder eine Föderation wie die Vereinigten Staaten von Amerika noch ein Organ für die Zusammenarbeit von Regierungen wie die Vereinten Nationen. Sie umfasst sowohl überstaatliche (supranationale) als auch zwischenstaatliche (intergouvernementale) Institutionen. Die Mitgliedstaaten der EU bleiben unabhängige, souveräne Nationen, bündeln aber ihre Hoheitsrechte, um ihren internationalen Einfluss zu stärken und ihre Politiken abstimmen zu können.
Das Bündeln der Hoheitsrechte bedeutet in der Praxis, dass die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer Entscheidungsbefugnisse an die von ihnen geschaffenen europäischen Einrichtungen abgeben, damit Entscheidungen zu spezifischen Fragen von gemeinsamem Interesse auf europäischer Ebene getroffen werden können.
Institutionen der EU
Die fünf Organe der EU
Von den Institutionen der Europäischen Union befinden sich vor allem die fünf Organe in hervorgehobener Position. Politische Entscheidungen werden zwischen Europäischem Parlament, Rat der EU und Europäischer Kommission ausgehandelt. Das Zusammenspiel dieser drei Organe wird auch als “institutionelles Dreieck” bezeichnet. Die beiden anderen Organe sind der Europäische Rechnungshof (EuRH) und der Europäische Gerichtshof (EuGH). Dem Rechnungshof obliegt die Kontrolle der Finanzen, der Europäische Gerichtshof ist verantwortlich für die Rechtsprechung der Union.
Die Organe des “institutionellen Dreiecks” vertreten die Interessen unterschiedlicher Akteure auf der europäischen Bühne. Das Europäische Parlament ist die Vertretung der europäischen Bürgerinnen und Bürger, im Rat bringen dagegen die nationalen Regierungen ihre Interessen ein. Die Interessen der Europäischen Union werden von der Kommission vertreten.
Weitere Institutionen
Neben ihren Organen unterhält die EU eine Vielzahl weiterer Institutionen und Gremien:
Europäisches Recht
Das Europarecht unterteilt sich in primäres und sekundäres Gemeinschaftsrecht.
Das primäre Gemeinschaftsrecht umfasst vor allem den EG-Vertrag und den EU-Vertrag, sowie andere Gründungsverträge. Sie regeln die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsorgane sowie die von der EU erfassten Politikbereiche. Nur in einigen wenigen Ausnahmefällen kann das primäre Recht unmittelbar für natürliche oder juristische Personen der Mitgliedstaaten gelten.
Das sekundäre Gemeinschaftsrecht umfasst Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Empfehlungen und Stellungnahmen. Sie sind in Art. 249 EG-Vertrag geregelt:
Die Gesetze der Europäischen Gemeinschaft sind die Verordnungen. Sie gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat und sind bindendes Recht. Wie Gesetze sind auch die Verordnungen generell-abstrakt.
Richtlinien sind im Gegensatz dazu lediglich Rahmengesetzgebung. Sie müssen von den Mitgliedstaaten innerhalb einer Frist in nationales Recht umgesetzt. Erst nach Umsetzung in innerstaatliches Recht kann der Einzelne durch die Richtlinie berechtigt und verpflichtet werden.
Durchführungsbestimmungen für die Verwaltung heißen in der EU ebenfalls Verordnungen. Der Rat ermächtigt die Kommission, solche Verordnungen zu erlassen, kann sich dieses Recht aber auch selbst vorbehalten. Die Regierungen können sich in jedem Falle ein Mitspracherecht einräumen: Beamte aus nationalen Ministerien bilden Ausschüsse, die der Kommission bei der Formulierung dieser Verordnungen zur Seite stehen.
Darüber hinaus gibt es in den derzeit geltenden Verträgen eine Reihe weiterer Rechtsinstrumente, z.B. den Beschluss und den Rahmenbeschluss (bei der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen) oder die Gemeinsamen Aktionen und Standpunkte (in der Außen- und Sicherheitspolitik). Diese Rechtsakte sind Teil der intergouvernementalen Zusammenarbeit und werden in der Regel im Rat einstimmig gefasst. Das Europäische Parlament hat dabei keine Befugnisse der Mitentscheidung sondern eine kontrollierende und beratende Funktion.
Da die Europäische Gemeinschaft partielle Völkerrechtsfähigkeit besitzt, kann sie mit Drittstaaten und völkerrechtlichen Organisationen völkerrechtliche Verträge abschließen, die ebenfalls bindendes Recht werden können.
Gesetzgebungsverfahren
Gesetzgebung in der EU ist Aufgabe des “institutionellen Dreiecks”.
Je nach Politikfeld kommen die Gesetze und Entscheidungen in Europa auf unterschiedlichen Wegen zustande. Die Verfahren der Gesetzgebung unterscheiden sich vor allem in zwei Punkten: In der Frage, ob die Regierungen einstimmig oder mit Mehrheitsbeschluss Entscheidungen treffen können; und in Bezug auf die Möglichkeiten des Europäischen Parlaments, die Gesetze mitzugestalten und zu beeinflussen.
Für die meisten Politikbereiche schreibt der EG-Vertrag das Mitentscheidungsverfahren vor (insgesamt rund 80 % der Rechtsakte gehen auf ein solches Verfahren zurück). Parlament und Rat erlassen dabei gemeinsam die Gesetze. Die Gesetzesintiative liegt bei der Kommission, Rat und Parlament können die Kommission in der Regel lediglich zur Initiative auffordern. Nur in bestimmten Fällen kann der Rat allein handeln. Auch andere Einrichtungen wie etwa der Ausschuss der Regionen wirken an der Beschlussfassung mit.
Das jeweils anzuwendende Verfahren für die Beschlussfassung ist in den Verträgen festgelegt. Die drei wichtigsten Verfahren für die Annahme neuer EU-Rechtsvorschriften sind das Mitentscheidungsverfahren, das Anhörungsverfahren sowie das Zustimmungsverfahren:
1. Das Mitentscheidungsverfahren
Das Mitentscheidungsverfahren (Art. 251 EGV) ist das wichtigste Rechtssetzungsverfahren in der Europäischen Union. Im Rahmen dieses Verfahrens nimmt das Parlament nicht nur Stellung, es teilt gleichberechtigt mit dem Rat die Legislativgewalt. Können sich Rat und Parlament bei einem Rechtsetzungsvorschlag nicht einigen, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen, der je zur Hälfte aus Vertretern des Rates und des Parlaments besteht. Hat der Ausschuss Einigung erzielt, wird der Text dem Parlament und dem Rat zur endgültigen Verabschiedung erneut vorgelegt.
2. Das Anhörungsverfahren
Legt die Kommission dem Rat einen Gesetzesvrschlag vor, so muss dieser das Parlament konsultieren, bevor das Gesetz in Kraft treten kann. Fordert das Parlament in seiner Stellungnahme Änderungen am Kommissionsvorschlag, so kann der Rat diese aufnehmen. Ebenso kann er die Stellungnahme des Parlaments aber unberücksichtigt lassen. Will der Rat (z.B. auf Anregung des Parlaments) den Kommissionsvorschlag ändern, so kann er dies nur einstimmig tun. In einigen Politikfeldern ist eine Konsultation des Parlaments nicht vorgeschrieben, eine Stellungnahme des Parlaments wird in der Regel aber trotzdem eingeholt.
3. Das Zustimmungsverfahren
Das Zustimmungsverfahren erfordert, dass der Rat bei besonders wichtigen Beschlüssen die Zustimmung des Europäischen Parlaments einholt. Entsprechend dem Anhörungsverfahren wird dem Parlament ein Vorschlag zugeleitet. Es kann nun aber keine Änderungsvorschläge unterbreiten, sondern den Vorschlag nur ablehnen oder mit absoluter Mehrheit annehmen. Dem Parlament steht also ein Vetorecht zu.
Das Zustimmungsverfahren kommt hauptsächlich bei Abkommen mit anderen Staaten zur Anwendung, so zum Beispiel bei den Beitrittsabkommen mit neuen EU-Mitgliedstaaten.