Lissabon-Begleitgesetze: BVerfG verlangt Stärkung der Beteiligungsrechte
Mit seinem Urteil vom 30.06.2009 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) entschieden, dass das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon mit dem Grundgesetz vereinbar ist, eines der Begleitgesetze (Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union) hingegen vor Ratifizierung des Vertrags in verfassungsgemäßer Weise neu zu fassen ist.
Es verstoße insoweit gegen Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG, als Bundestag und Bundesrat im Rahmen von europäischen Rechtssetzungs- und Vertragsänderungsverfahren keine hinreichenden Beteiligungsrechte eingeräumt würden. Die Ratifikationsurkunde darf somit erst nach der entsprechenden Stärkung der parlamentarischen Beteiligungsrechte hinterlegt werden.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts setzt sich mit dem Spannungsverhältnis zwischen dem vom Grundgesetz vorgeschriebenen demokratischen System und dem auf europäischer Ebene erreichten Niveau selbstständiger Herrschaftsausübung auseinander.
So sei der Umfang politischer Gestaltungsmacht der Union erheblich gewachsen und in einigen Politikbereichen einem Bundesstaat entsprechend staatsanalog ausgestaltet.
Die internen Entscheidungs- und Ernennungsverfahren seien hingegen überwiegend völkerrechtsanalog organisiert und nach dem Grundsatz der Staatengleichheit aufgebaut. Die Europäische Union bleibe insofern ein Verbund souveräner Staaten, der seine demokratische Legitimation auf die in den Mitgliedstaaten verfassten Völker als maßgeblichen Träger öffentlicher Gewalt stütze. Das Europäische Parlament könne diese Legitimation schon deshalb nicht gewährleisten, da es nicht gleichheitsgerecht gewählt und durch die Organstruktur der EU nicht zu maßgeblichen Leitentscheidungen berufen sei.
Die Verteilung und Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Europäischer Union und Mitgliedstaaten erfolgt nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Das Bundesverfassungsgericht stellt fest, dass es im Zuge der Kompetenzausweitung zugunsten der EU Schritt haltender Sicherungen dieses Prinzips bedürfe. Erforderlich seien deshalb neben dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigungen auch ein hinreichender Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten sowie die Achtung der verfassungsrechtlichen Identität als Mitgliedstaat.
In diesem Zusammenhang stellt das Bundesverfassungsgericht fest, das Grundgesetz erlaube die Übertragung von Hoheitsrechten nur, soweit sie keine weiteren eigenständigen Kompetenzen begründen können. Da gemäß des Vertrags von Lissabon Veränderungen des Vertragsrechts ohne Ratifikationsverfahren möglich sind, obliege den nationalen Gesetzgebungsorganen Bundestag und Bundesrat eine besondere Mitwirkungsverantwortung. Insofern müsse die Begleitgesetzgebung sicherstellen, dass Vertragsänderungen sowie Änderung des Primärrechts der EU eines Gesetzes durch Bundestag und Bundesrat bedürfen. Der deutsche Regierungsvertreter im Europäischen Rat oder Rat könne durch seine Zustimmung allein keine hinreichende Legitimation gewährleisten.
Weiterhin stellt das Bundesverfassungsgericht dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit auch den Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit zur Seite. Das Grundgesetz sei auf das friedliche Zusammenwirken der Nationen gerichtet und fordere insofern eine gleichberechtigte europäische Integration.
Zugleich insistiert das BVerfG in Kontinuität zu früherer Rechtsprechung auf seine Kontrollfunktionen. So sei im Rahmen der so genannten Ultra-vires-Kontrolle zu prüfen, ob sich die Rechtsakte der Europäischen Union im Rahmen der durch die begrenzte Einzelermächtigung eingeräumten Zuständigkeiten bewegen.
Weiterhin habe das Bundesverfassungsgericht über die Wahrung des unantastbaren Kerngehalts der Verfassungsidentität des Grundgesetzes zu wachen.
Der grundsätzlich anerkannte Vorrang des Unionsrechts sei dadurch begrenzt, dass die Geltung Europäischen Rechts in den Mitgliedstaaten durch den Rechtsanwendungsbefehl begründet und begrenzt werde. Dieser Rechtsanwendungsbefehl könne freilich nur im Rahmen der geltenden Verfassungsordnung erteilt werden. Das BVerfG übe seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von sekundärem Unionsrecht und sonstigem Handeln der EU lediglich solange nicht mehr aus, wie die EU eine Grundrechtsgeltung gewährleiste, die nach Inhalt und Wirksamkeit dem Grundrechtsschutz, wie er nach dem Grundgesetz unabdingbar ist, im Wesentlichen gleichkommt (vgl. dazu „Solange II-Rechtsprechung“).
Insofern sei der vorgetragene Einwand, der Vertrag von Lissabon führe durch die Grundrechtecharta eine Abwägung der Menschenwürde mit anderen Rechtsgütern – etwa den Grundfreiheiten des EU-Vertrags – ein, unbegründet. Unabhängig von der Reichweite des Anwendungsbereichs der Grundrechtecharta gehörten die Grundrechte des Grundgesetzes zu den Verfassungskerngehalten, die als unantastbar zu wahren seien.